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Aggirare l'unanimità nell'Ue: le (complicate) clausole dei trattati

Esiste una "clausola passarella" per adottare a maggioranza qualificata le decisioni in materia di politica estera e di sicurezza comune
Esiste una "clausola passarella" per adottare a maggioranza qualificata le decisioni in materia di politica estera e di sicurezza comune Diritti d'autore Kenzo Tribouillard/AP
Diritti d'autore Kenzo Tribouillard/AP
Di Jorge LiboreiroVincenzo Genovese
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Alcuni Paesi dell'Unione vorrebbero adottare a maggioranza qualificata le decisoni relative alla politica estera, cosa che in teoria si potrebbe fare senza modificare i testi fondanti. Ma il percorso non è semplice

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L'invasione russa dell'Ucraina ha provocato, tra le altre conseguenze, un grado di unità politica senza precedenti tra i 27 stati dell'Unione europea. 

Ma non tutte le decisioni sono state semplici e alcuni passi nella forniture di sostegno militare al governo di Kiev, o di rappresaglia economica contro quello di Mosca, non sono stati ancora compiuti: in molti casi a causa delle regole del voto all'unanimità che regolano la politica comune e di sicurezza dell'Unione.

Contro il diritto di veto

Il "diritto di veto" di cui dispone ogni Stato membroè stato utilizzato per bloccare azioni collettive, strappare concessioni e rimodulare accordi secondo le priorità dei singoli governi. L'Ungheria, in particolare, ne ha approfittato a più riprese, con l'ultimo episodio del blocco degli aiuti militari all'Ucraina.

Non a caso nove Stati membri (Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Slovenia e Spagna) hanno fondato un "Group of friends", per modificare la politica estera dell'Ue in "modo pragmatico" allontanandosi gradualmente dal sistema dell'unanimità. In altre parole, abbandonare il veto una volta per tutte.

I difensori dell'unanimità affermano che essa incoraggia negoziati più duri, accresce la legittimità democratica, rafforza l'unità e offre agli Stati piccoli stati una possibilità di difendersi dalle richieste di quelli più grandi.

I detrattori, tra cui il Group of friends e la Commissione europea, sostengono invece che ostacoli il processo decisionale, favorisca l'influenza di potenze straniere  e impedisca all'Ue di raggiungere il suo pieno potenziale sulla scena globale.

All'inizio di maggio, il gruppo di Paesi contrari all'unanimità ha auspicato cambiamenti che si baseranno su disposizioni "già previste" nei trattati dell'Ue: un modo per sedurre nuovi possibili alleati senza implicare nessuna riforma dell'architettura comunitaria.

Opzioni inutilizzate

Nel Trattato di Lisbona, firmato nel dicembre 2007, è stato stabilito il criterio della maggioranza qualificata (almeno il 55% dei Paesi Ue, con almeno il 65% della popolazione complessiva) per la maggioranza delle aree politiche, ma gli ambiti ritenuti politicamente sensibili, come la politica estera, le regole fiscali, il bilancio comunitario e l'allargamento a nuovi membri restano decisi all'unanimità.

In politica estera, tuttavia, il trattato apre la strada all'approvazione a maggioranza qualificata di alcune decisioni purché non comportino "implicazioni militari o di difesa". L'articolo 31 prevede infatti tre possibilità:

- Astensione costruttiva, in cui uno Stato membro si astiene invece che porre il veto e la decisione è adottata senza la sua approvazione. 

- Deroga speciale, in cui gli Stati membri possono adottare a maggioranza qualificata una decisione derivante da un mandato del Consiglio europeo (l'organo che riunisce capi di Stato e di governo dell'Unione) o da una proposta presentata dall'Alto rappresentante dell'Ue per gli Affari esteri. 

- Clausola passerella, in cui il Consiglio europeo decide che gli Stati possono deliberare a maggioranza qualificata in casi specifici di politica estera.

L'attuazione di queste possibilità è stata però molto limitata. Austria, Irlanda e Malta hanno scelto l'astensione costruttiva quando la Commissione ha proposto di utilizzare i soldi dell'European Peace Facility per fornire attrezzature militari alle forze armate ucraine, autorizzando così le diverse tranche di assistenza nonostante la loro storica neutralità.

Non è plausibile, invece, un'astensione su decisioni con ampie implicazioni per l'economia europea, come l'embargo al petrolio russo o le sanzioni ai funzionari cinesi. "L'astensione costruttiva consente agli Stati membri che la usano di rimanere coerenti con i propri principi senza bloccare gli altri", dice a Euronews **Nicole Koenig,**Head of policyalla Conferenza sulla sicurezza di Monaco.

"Mentre non serve quando gli Stati membri usano esplicitamente il loro veto per proteggere gli interessi strategici o economici nazionali, come si è visto con la recente minaccia di veto ungherese all'European Peace Facility".

"L'astensione costruttiva consente agli Stati membri che la usano di rimanere coerenti con i propri principi senza bloccare gli altri"
Nicole Koenig
Head of policy alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco

La deroga speciale prevista dall'articolo 31 ha un raggio d'azione altrettanto circoscritto, nonostante l'ampio spettro di decisioni che possono derivare dall'Alto rappresentante dell'Ue per gli Affari esteri o dal Consiglio europeo.

Quando un voto passa dall'unanimità alla maggioranza qualificata, infatti, ogni Stato membro ha la facoltà di appellarsi a "specificati e vitali motivi di politica nazionale" per fermare il processo. Un "freno di emergenza" formulato in modo vago e quindi invocabile a piacimento dai governi contrari. 

"Usare questa opzione legale, una sorta di 'clava', avrebbe implicazioni politiche", spiega Robert Böttner, professore di diritto internazionale all'Università di Erfurt, in Germania. "C'è sempre un prezzo da pagare con questo tipo di decisione".

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Il circolo vizioso della clausola passarella

L'ultima opzione per aggirare il voto all'unanimità è la cosiddetta "clausola passerella", che in parte esisteva pure prima del trattato di Lisbona. 

Sulla carta, si tratta di un meccanismo abbastanza semplice: il Consiglio europeo adotta una decisione con cui stabilisce che gli Stati membri devono votare a maggioranza qualificata in casi specifici di politica estera e di sicurezza. In pratica i leader nazionali dicono ai loro ministri di evitare la regola dell'unanimità in alcune circostanze.

Secondo gli esperti, la discrezionalità concessa ai capi di Stato e di governo è molto ampia. "C'è molta flessibilità per quanto riguarda l'attivazione e l'attuazione di questa clausola", afferma Böttner, sottolineando l'incertezza causata dalla mancanza di precedenti.

"Penso che gli Stati membri non siano del tutto consapevoli delle possibilità che comportano queste clausole", sostiene. "Il fatto che la clausola potrebbe essere limitata a un ristretto campo di applicazione può aumentare le possibilità che venga attivata".

Ancora una volta, però, c'è un grosso ostacolo. Il Consiglio europeo approva le sue conclusioni "per consenso" di tutti i suoi membri. Ciò significa che per introdurre una clausola passerella, in grado di aggirare l'unanimità, serve proprio l'unanimità.

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Questa sorta di circolo vizioso frena le ambizioni del Group of friends, in ogni caso dipendenti dall'accettazione di quei Paesi inclini a usare il proprio diritto di veto. L'Ungheria, ad esempio, ha già fatto capire che non rinuncerebbe al voto all'unanimità.

Secondo Nicole Koenig, il dibattito è destinato a continuare quando si discuterà dei nuovi ingressi nell'Unione: con Paesi come Albania, Macedonia del Nord, Moldavia o Ucraina nell'Ue, l'esperta suggerisce una "maggioranza superqualificata", con soglie  più alte come possibile compromesso tra l'attuale maggioranza qualificata e l'unanimità.

"Le altre aree politiche in cui si è modificato il sistema di voto dimostrano che l'Ue rimarrà sempre fondata sui compromessi. Ma il voto a maggioranza qualificata accelera il processo: questo è fondamentale per un'Ue più agile e, in futuro, più grande".

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