Spitzenkandidaten: rimedio democratico o farsa politica?

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Il sistema degli Spitzenkandidaten è stato introdotto nel 2014, quando l'Unione europea ha tenuto la prima votazione dopo l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che ha chiarito come doveva essere nominato il presidente della Commissione europea, l'istituzione più potente e influente dell'Unione. 

Il nuovo trattato prevede che "tenendo conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver tenuto le opportune consultazioni", i leader dell'Ue selezionino un candidato alla presidenza, che dovrà poi essere approvato dagli eurodeputati con un voto a maggioranza assoluta. Ciò significa che il futuro capo della Commissione è sottoposto a due prove cruciali: la prima al Consiglio europeo e la seconda al Parlamento.

Sulla base di questa disposizione, i legislatori hanno ideato il sistema degli Spitzenkandidaten, in base al quale ogni partito politico, dal più grande al più piccolo, deve presentare un candidato principale (Spitze significa "picco" o "cima", mentre Kandidat si spiega da solo) per presiedere la Commissione.

Questi candidati devono essere scelti in anticipo, devono promuovere un manifesto e partecipare alla campagna elettorale. In cambio, il partito che otterrà il maggior numero di seggi nell'emiciclo avrà il "diritto" di vedere selezionato il proprio candidato principale dai leader dell'Ue per l'ambito posto di lavoro. 

Si è dissipata così l'oscurità che tradizionalmente ha circondato il processo di selezione, con accordi sottobanco in cui i leader distribuivano le cariche in base alla rappresentanza geografica, agli umori di parte e ad altri interessi.

Successi e fallimenti del sistema degli Spitzenkandidaten

Nel 2014 il sistema ha dato i suoi frutti: Jean-Claude Juncker, lo Spitzenkandidat del Partito popolare europeo (Ppe), la squadra vincente, è stato scelto dal Consiglio europeo e successivamente approvato dal Parlamento come presidente della Commissione.

La trasparenza, si pensava, era la più importante vittoria. 

Cinque anni dopo, però, il progetto si è rivelato un vero e proprio fallimento. Nel 2019 i leader dell'Ue hanno scartato tutti gli Spitzenkandidaten ed eletto a sorpresa Ursula von der Leyen, una politica che non aveva partecipato alla gara e che era discretamente in carica come ministra della Difesa tedesca.

La nomina di von der Leyen ha fatto infuriare il Parlamento, che l'ha vista come un affronto alla sua reputazione democratica. I legislatori hanno approvato la sua nomina per nove voti, il margine più sottile mai registrato.

Siamo alle porte delle elezioni del 2024 e la maggior parte dei partiti torna a nominare candidati leader e a presentare programmi completi di priorità comuni. Bruxelles, a quanto pare, è intenzionata a rilanciare il modello.

Una questione di legittimità

Ma non ci vuole molto per capire il terreno traballante su cui poggia il sistema degli Spitzenkandidaten. L'idea è essenzialmente un'interpretazione espansiva della frase del Trattato di Lisbona che recita "tenendo conto delle elezioni del Parlamento europeo", che secondo i suoi sostenitori stabilisce un legame inconfutabile tra le tre istituzioni in gioco.

Facendo questo collegamento, il sistema degli Spitzenkandidaten finge di emulare le modalità di funzionamento della politica nazionale: i partiti fanno campagna elettorale in tutto il Paese, si forma un nuovo parlamento, i legislatori eleggono un primo ministro che poi sceglie a mano un gabinetto, spesso come parte di una coalizione.

Durante questo ciclo gli elettori conoscono tutti i candidati, poiché i partiti ne tappezzano i volti con cartelloni, volantini e annunci online. I contendenti partecipano a comizi, tengono discorsi entusiasmanti, rilasciano interviste e partecipano a dibattiti televisivi.

Replicare queste dinamiche a livello europeo è un'impresa ardua, semplicemente perché l'Ue non è uno Stato-nazione ma un'unione di 27 Stati, afferma Sophia Russack, ricercatrice presso il Centro per gli studi di politica europea (Ceps), un think tank con sede a Bruxelles.

"L'Ue, e questo è molto importante, si basa su una doppia legittimità che proviene sia dal Consiglio europeo, che rappresenta gli Stati, sia dal Parlamento, che rappresenta i cittadini. E credo che questo sia l'intoppo principale", ha dichiarato Russack in un'intervista. "L'Ue ha una struttura istituzionale molto particolare. Nessun approccio si adatta perfettamente".

L'"automaticità" insita nel sistema degli Spitzenkandidaten ignora l'altro pilastro della duplice legittimità, sostiene Russack, perché prevarica la prerogativa del Consiglio europeo e impone un candidato di default, indipendentemente dalle sue qualifiche.

Questo non va giù agli Stati membri che proteggono gelosamente le loro competenze. Già nel 2014 due capi di governo, il britannico David Cameron e l'ungherese Viktor Orbán, si opposero alla nomina di Juncker. Nel 2019 non c'era consenso intorno a Manfred Weber, un eurodeputato di lunga data che non aveva esperienza nella politica nazionale, provocando un'impasse che ha portato all'ascesa di von der Leyen.

"Il Consiglio europeo, in base ai trattati, deve avere voce in capitolo. Pertanto non uscirà mai completamente dal retrobottega", afferma Russack.

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Il pretesto del "deficit democratico"

I negoziati tra i leader, piuttosto "oscuri", hanno rafforzato l'impressione che l'Ue soffra di un cosiddetto "deficit democratico" che separa il processo decisionale del blocco dai suoi 450 milioni di cittadini. Questo argomento ha contribuito a creare il sistema degli Spitzenkandidaten come soluzione per dare un volto alle elezioni e aumentare la responsabilità.

Per Jim Cloos, segretario generale della Trans European policy studies association (Tepsa), la tesi del "deficit democratico" è solo un pretesto usato da due campi opposti per raggiungeredue obiettivi opposti: le forze pro-europee che vogliono rafforzare il mandato originale del Parlamento europeo e il movimento euroscettico che cerca di attaccare e delegittimare tutte le istituzioni sovranazionali. Poiché la premessa si basa su affermazioni "errate", sostiene Cloos, non può essere invocata per giustificare gli Spitzenkandidaten.

"Il modello degli Spitzenkandidaten - non parlo di 'regola' o 'sistema' perché non è nel trattato e non è mai stato accettato dal Consiglio europeo - è un altro tentativo del Parlamento europeo di accaparrarsi più poteri di quelli che gli sono concessi dai trattati", afferma Cloos. "È un'altra manifestazione di un gioco di potere istituzionale".

Da candidato a presidente

Un'altra palese incongruenza è che ai candidati leader viene chiesto di abbracciare pienamente la politica di partito, impegnandosi nella campagna elettorale e difendendo un manifesto comune. Ma poi, una volta proposto come potenziale presidente, ci si aspetta che faccia una svolta di 180 gradi e si comporti come una figura indipendente al di sopra della mischia partitica.

Il Trattato di Lisbona lo dice esplicitamente: "Nell'esercizio delle sue responsabilità, la Commissione è completamente indipendente. (I membri della Commissione non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo o altra istituzione, organo, ufficio o entità".

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Questa brusca trasformazione mette in luce il perenne distacco tra il Parlamento europeo, la cui composizione cambia ogni cinque anni, e il Consiglio europeo, che è soggetto agli imprevedibili alti e bassi della politica nazionale.

Il centrodestra del Ppe è attualmente la forza dominante in Parlamento e si prevede che rimarrà tale. Ma nel Consiglio europeo nessuno dei quattro maggiori Stati membri - Germania, Francia, Italia e Spagna - è governato da un leader del Ppe. Quindi, perché il Consiglio europeo dovrebbe accettare lo Spitzenkandidat del Ppe come dato di fatto?

Una domanda simile potrebbe essere posta al Parlamento: perché i deputati dei partiti perdenti dovrebbero appoggiare un presidente legato a un manifesto politico che non condividono? È altamente improbabile che socialisti, verdi e liberali accettino che una persona come Ursula von der Leyen copi l'intero manifesto del Ppe, compreso il punto controverso dei piani migratori in stile Ruanda, nel programma di lavoro della Commissione.

Questa incoerenza è stata recentemente sollevata dal presidente francese Emmanuel Macron, un forte oppositore del sistema degli Spitzenkandidaten, che ha avvertito che la Commissione non può diventare "l'emanazione" del Parlamento.

"Il ruolo della presidenza della Commissione è quello di difendere l'interesse generale, quindi non deve essere eccessivamente politicizzato, cosa che, a dire il vero, non è affatto avvenuta con questa Commissione", ha dichiarato Macron ai giornalisti, in una frecciata alla von der Leyen.

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Jim Cloos ha fatto eco a questo punto di vista e ha affermato che gli Spitzenkandidaten potrebbero compromettere la capacità della Commissione di lavorare con il Parlamento e gli Stati membri, in quanto farebbero pendere l'esecutivo molto più verso il primo e lontano dal secondo.

"Se prendiamo sul serio questo sistema, allora diciamo che la Commissione dovrebbe attuare il programma di una maggioranza politica basata sulle elezioni del Parlamento europeo. Ciò significherebbe che la Commissione riceve istruzioni dirette da un'altra istituzione. Il trattato non dice questo, al contrario", ha dichiarato Cloos.

"La Commissione è ovviamente un'istituzione politica e lo è sempre stata. Ma non in termini partitici, con un programma partitico. È l'istituzione politica dell'Ue che difende l'interesse comune europeo, che scaturisce dai vari interessi nazionali e partitici", ha aggiunto.

Perché non si può votare loSpitzenkandidaten

La stessa von der Leyen sembra consapevole della strada insidiosa. Da quando è stata dichiaratala prima scelta del Ppe, ha concentrato attentamente il suo tempo e le sue energie sul ruolo di presidente. Il profilo creato sui social media per le sue attività di campagna non ha condiviso alcun messaggio dall'inizio di marzo.

Ma anche se volesse, potrebbe fare campagna elettorale? Una Spitzenkandidat si trova di fronte alla scoraggiante prospettiva di viaggiare attraverso 27 Stati membri e comunicare con elettori che parlano un'altra lingua. L'assenza di liste transnazionali significa che i cittadini possono votare per i candidati principali solo nei loro Paesi d'origine, se possibile (ad esempio von der Leyen non è in lizza per un seggio in Parlamento, quindi il suo nome non comparirà nella lista tedesca).

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A complicare le cose per i contendenti c'è il fatto che le elezioni europee tendono a svolgersi come elezioni nazionali, in quanto gli elettori esprimono il loro voto in base a questioni nazionali e, molto spesso, per protestare contro il leader in carica, piuttosto che contro la Commissione in carica. 

Il fatto che il sistema degli Spitzenkandidaten sia fortemente concentrato negli ambienti di Bruxelles e sia apertamente disprezzato da alcuni partiti in corsa non aiuta esattamente a massimizzarne la popolarità.

Tuttavia, nonostante le sue evidenti carenze e contraddizioni, il modello "ha guadagnato trazione" ed è improbabile che scompaia presto, indipendentemente dal destino che incontrerà dopo le elezioni di giugno, afferma Sophia Russack.

"Il mio sospetto è che, anche se la procedura perdura e viene rimodellata ogni anno, ci vorrà molto tempo prima che si diffonda davvero, diciamo, tra i comuni cittadini europei, in tutta l'Ue", ha detto Russack. "Non è necessario prenderla troppo sul serio, né interpretarla in modo troppo complicato, né liquidarla. Possiamo confonderci, come facciamo sempre".