Nove Paesi candidati corrono per entrare nell'Unione europea. Tre delle democrazie più ricche fanno di tutto per restarne fuori. Il richiamo dell'Ue è più debole per i più abbienti del continente?
Ucraina e Moldova hanno concluso il riesame delle loro leggi alla luce dell'acquis dell'Ue. Il Montenegro ha chiuso 18 dei suoi 33 capitoli negoziali, inseguendo un obiettivo autodefinito "28 by 28" (diventare il 28esimo membro entro il 2028). L'Albania spera di chiudere i negoziati entro il 2027. Ciascuno di questi candidati è più povero, meno istituzionalmente solido o più vicino ai confini con la Russia di quanto non sarà mai l'Islanda, e tutti vogliono entrare.
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L'Islanda, più ricca e più stabile della maggior parte degli attuali Stati membri dell'Ue, ha detto di no. Il 29 agosto gli elettori hanno respinto la riapertura dei negoziati di adesione con il 52,8 per cento dei voti contro il 47,2. L'Islanda resta nello Spazio economico europeo e nell'area Schengen, legata al mercato unico come prima. Semplicemente, non ha voluto fare un passo oltre.
Perché l'Islanda ha detto no all'adesione all'Ue
Per i Paesi candidati, l'adesione all'Ue è un passaggio trasformativo. "I vantaggi dell'adesione all'Ue sono diversi per i Paesi ricchi e già integrati", ha spiegato Tinatin Akhvlediani, responsabile del programma sull'allargamento al Centre for European Policy Studies (CEPS).
Aspiranti come Ucraina o Montenegro ottengono un ancoraggio geopolitico, accesso ai fondi e un quadro di riforme che rende politicamente costoso qualsiasi passo indietro. L'Islanda aveva già coperto gran parte degli aspetti economici tramite lo SEE e la propria sicurezza era garantita dalla Nato. Sul tavolo restava soprattutto la dimensione politica: un seggio nelle istituzioni di Bruxelles in cambio di una maggiore condivisione della sovranità.
"Questi benefici sono meno tangibili per gli elettori rispetto alla convergenza economica o al consolidamento democratico", ha osservato Akhvlediani. "Per i Paesi che hanno già prosperità, stabilità e accesso al mercato, l'Ue deve presentare argomentazioni politiche più forti a favore dell'adesione". L'Islanda è il caso di prova di questo ragionamento e, a suo avviso, l'Unione non è riuscita a dimostrarlo in modo abbastanza convincente.
La campagna per il "sì" aveva argomenti solidi su cui puntare. C'era, ad esempio, un tasso di interesse dell'8 per cento fissato dalla banca centrale, contro il 2,25 per cento della Bce, e le crescenti tensioni nell'Artico da quando il presidente statunitense Donald Trump ha rilanciato l'idea di acquistare la Groenlandia. Non è bastato. Neppure l'argomento della sicurezza, che aveva riportato la questione dell'adesione dell'Islanda all'Ue al centro dell'agenda politica, è riuscito da solo a colmare il divario.
"Le preoccupazioni per la sicurezza hanno contribuito a riportare la questione dell'adesione dell'Islanda all'Ue all'ordine del giorno, soprattutto alla luce dei cambiamenti nel rapporto transatlantico, della guerra in corso della Russia contro l'Ucraina e della crescente competizione nell'Artico", ha affermato Akhvlediani. "Ma la sola sicurezza non è stata sufficiente a vincere il referendum".
Quasi tutti concordano sul fatto che a spingere gli islandesi verso il no sia stata la pesca. Circa il 90 per cento delle imprese di pesca del Paese si è detto nettamente contrario all'adesione, non disposto a sottoporre le proprie acque alla Politica comune della pesca dell'Ue. Per Akhvlediani, la pesca in Islanda "non è solo un settore economico", ma qualcosa "strettamente legato all'identità nazionale".
È questo, sostiene Akhvlediani, il motivo per cui ha vinto il fronte del "no": "Gli elettori mettono in ultima analisi a confronto i rischi geopolitici con interessi privati e interni molto concreti. Per l'Islanda, pesca e sovranità erano questioni più immediate e politicamente più rilevanti del più ampio argomento strategico a favore di una più profonda integrazione europea".
Mika Aaltola, eurodeputato finlandese del gruppo di centrodestra PPE, estende la stessa logica all'agricoltura. Gli allevamenti ovini, la produzione lattiera e le colture in serra islandesi sopravvivono "dietro alte barriere tariffarie" che le regole dell'Ue finirebbero per ridisegnare. "La produzione primaria in un ambiente ostile è una questione esistenziale", ha affermato, "e le questioni esistenziali non si mettono in comune".
Che cosa significa per Bruxelles il no dell'Islanda
A Bruxelles si sperava in un esito diverso, e non senza motivo. I diplomatici descrivevano un "sì" islandese come un banco di prova del potere di attrazione dell'Unione, la prova che può attirare anche una democrazia ricca e funzionante, non solo Stati in cerca di salvezza o di riforme. Alcuni funzionari speravano che un avanzamento parallelo, insieme ai progressi del Montenegro verso l'adesione, rendesse più facile vendere il rilancio dell'allargamento alle capitali più scettiche del resto dell'Unione.
La stessa Akhvlediani aveva sostenuto questa tesi prima del voto, affermando che un "sì" avrebbe dimostrato che l'Ue è attrattiva non solo per i candidati più poveri o meno stabili. Il "no" complica questa narrazione, anche se lei è prudente nel valutarne la portata: "non è una buona notizia per il racconto dell'allargamento, ma non è un rifiuto del progetto europeo", ha commentato. "Il no significa che l'Ue non può usare l'Islanda come prova di questa attrattiva aggiuntiva". Ciò che conferma invece, a suo giudizio, è un limite strutturale dell'offerta di Bruxelles: "l'integrazione economica non si traduce automaticamente in integrazione politica".
Il no dell'Islanda all'adesione all'Ue non è un caso isolato
L'Islanda non è un caso isolato tra i Paesi europei ricchi rimasti fuori dall'Unione. La Norvegia ha recepito circa tre quarti della legislazione europea nel proprio ordinamento tramite lo SEE, senza che i referendum sull'adesione abbiano mai dato un esito favorevole a Bruxelles.
I sondaggi di quest'anno indicano solo un 37 per cento di favorevoli all'ingresso, contro un 49 per cento di contrari. Un quadro sostanzialmente immutato da quando i norvegesi hanno bocciato l'adesione per due volte, nel 1972 e nel 1994. La Svizzera, invece di chiedere un seggio al tavolo, ha passato l'ultimo anno ad approfondire i propri accordi bilaterali con l'Ue. I Paesi ricchi rimasti all'esterno hanno qualcosa che gli altri candidati non hanno: alternative praticabili all'adesione piena, che garantiscono gran parte dei benefici economici senza il costo politico.
Non tutti interpretano il voto islandese come un giudizio sull'allargamento in quanto tale. Christine Leuchtenmüller, della Konrad-Adenauer-Stiftung, invita alla prudenza. L'Islanda, ha affermato, "è un caso molto specifico", plasmato da decenni di dibattiti su pesca e sovranità. Un no "rifletterebbe principalmente le particolari condizioni politiche ed economiche dell'Islanda", più che dire molto sull'allargamento in senso più ampio.
Akhvlediani concorda sul fatto che l'Islanda sia un caso speciale, ma non unico. A suo avviso contiene una lezione che arriva direttamente fino a Oslo. "La lezione principale è che l'Ue non può dare per scontato che una profonda integrazione economica porti naturalmente all'adesione politica. Per Paesi come la Norvegia, e potenzialmente per altre democrazie europee ricche, la domanda è quale valore aggiunto offra l'adesione piena rispetto agli assetti di cui già dispongono".
Per Ucraina, Moldova e i Balcani occidentali la risposta è evidente: sicurezza, finanziamenti, un modo per blindare le riforme e impedirne lo smantellamento in futuro. Per Islanda, Norvegia e Svizzera non è così. Akhvlediani non ritiene che la soluzione sia creare un percorso di adesione speciale per le democrazie ricche. A suo giudizio è qualcosa di più semplice, e al tempo stesso più difficile. "Ciò che Bruxelles può migliorare è il modo in cui comunica e spiega i benefici dell'adesione: influenza politica, partecipazione ai processi decisionali, integrazione economica più profonda e maggior peso strategico nell'architettura di sicurezza europea", ha affermato.
La linea di frattura nella politica europea non passa più tra pro-europeisti e anti-europeisti. Riguarda piuttosto se esercitare influenza all'interno delle istituzioni di Bruxelles o mantenere il controllo restando all'esterno. Come ha sintetizzato Akhvlediani, "se l'Ue vuole restare un progetto geopolitico attrattivo, non deve solo chiedere ai candidati che cosa devono fare per aderire, ma anche spiegare con chiarezza che cosa dà loro in cambio l'adesione".