La regola dell'unanimità dell'Ue consente a ogni singolo Stato membro di porre il veto alle decisioni, trasformando il consenso in un gioco di potere. Ora il blocco sta reagendo con tutti gli strumenti a sua disposizione
In base alla regola dell'unanimità, uno Stato membro dell'Unione europea può bloccare le decisioni in materia di politica estera, sanzioni, fiscalità e allargamento. Con 27 membri al tavolo, il potenziale di stallo è significativo e negli ultimi anni è passato da un rischio teorico a una realtà politica.
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Dal 2022 l'Ungheria ha usato il veto, o ha minacciato di farlo, per bloccare o ritardare gli aiuti all'Ucraina, le sanzioni dell'Ue alla Russia e le decisioni di bilancio. Gli esperti notano un cambiamento nelle modalità di utilizzo del veto.
"I veti sono usati come leva politica per obiettivi non correlati", afferma Thu Nguyen, condirettore ad interim del Centro Jacques Delors. "A volte per sbloccare i fondi dell'Ue o per fare appello agli elettori nazionali".
Le istituzioni dell'Ue stanno esaurendo ogni opzione procedurale mentre lo stallo si trascina. Il 19 marzo la capa della politica estera Kaja Kallas ha chiarito che il blocco dispone di meccanismi per sbloccare la situazione, ma solo una leadership decisa potrà dare risultati.
Il dibattito non riguarda più solo l'Ungheria. Si tratta di stabilire se l'architettura decisionale dell'Ue sia adatta allo scopo in presenza di pressioni geopolitiche.
Una nuova forma di escalation
Nguyen indica il pacchetto di prestiti all'Ucraina da 90 miliardi di euro, concordato nel dicembre 2025 con un opt-out per Ungheria, Slovacchia e Repubblica Ceca, come un momento di svolta. L'Ungheria si è poi mossa per porre il veto all'accordo di cooperazione rafforzata che aveva già accettato di non bloccare.
"È la prima volta, credo, che uno Stato membro pone il veto su una decisione dopo che era stato raggiunto un accordo per non porre il veto", afferma l'autrice. "Il veto che arriva dopo aver concordato di non porre il veto è anche una nuova forma di utilizzo che non abbiamo mai visto prima".
Patrick Müller, professore di studi europei presso l'Università di Vienna e la Scuola di studi internazionali di Vienna, descrive la dinamica più ampia come deliberata e strategica. "Si potrebbe semplicemente chiamare ricatto o contrattazione dura", afferma. "Ma il modo in cui l'Ungheria agisce è che cerca di nascondere questo legame, quindi non è facile da individuare perché non è esplicito".
Ci sono quattro strumenti principali che l'Ue può utilizzare per aggirare il veto. Nessuno di essi è pulito. Tutti comportano dei compromessi.
Clausole passerella: l'interruttore che nessuno aziona
Le disposizioni del trattato note come clausole passerella consentono all'Ue di passare dall'unanimità alla maggioranza qualificata senza riscrivere i trattati. La clausola generale copre la maggior parte dei settori politici, a eccezione della difesa. Una clausola specifica per la PESC si applica alla politica estera non militare. Entrambe richiedono l'approvazione unanime del Consiglio europeo per essere attivate.
L'attivazione di queste clausole richiede lo stesso consenso che intendono sostituire. Dalla loro introduzione nel 2009, nessuna è stata utilizzata. Come dice Nguyen, "il grande problema è che si può porre fine all'unanimità solo con l'unanimità".
Astensione costruttiva: opting out senza chiudere
Secondo le regole di politica estera dell'Ue, uno Stato membro può astenersi dal voto piuttosto che bloccarlo, impegnandosi a non interferire con la decisione e prendendo le distanze dal punto di vista politico. Questa possibilità è stata utilizzata due volte. Nel 2008, Cipro si è astenuta sul lancio di EULEX Kosovo.
Nel 2022, Irlanda, Austria e Malta si sono astenute dall'autorizzare aiuti letali all'Ucraina attraverso il Fondo europeo per la pace, non volendo cofinanziare le forniture di armi ma non volendo impedire ad altri di farlo.
L'astensione costruttiva è uno strumento di nicchia. Funziona solo se uno Stato si fa da parte piuttosto che combattere.
Coalizioni di volenterosi: muoversi senza il blocco completo
Nove o più Stati membri possono ricorrere alla cooperazione rafforzata per far progredire l'integrazione, utilizzando internamente il voto a maggioranza qualificata. L'Ue ne ha fatto uso per sbloccare 90 miliardi di euro per l'Ucraina (2026-2027) e per promuovere il piano Repower dell'Ue per l'uscita dai combustibili fossili russi entro il 2027.
Ma Nguyen avverte che i limiti di questo approccio sono già visibili. "Abbiamo visto le conclusioni del Consiglio europeo dividersi in due, una generale con tutti i 27 Stati membri e una relativa all'Ucraina con solo 26", afferma l'esperta. "Questo crea l'impressione che l'Ue non sia in grado di agire come un'unica unità e non sia in grado di agire in modo deciso ed efficiente".
Articolo 122: la clausola di emergenza sotto pressione
L'articolo 122 consente al Consiglio di agire a maggioranza qualificata in gravi circostanze economiche o eccezionali, aggirando l'unanimità. L'Ue lo ha utilizzato per riformulare l'erogazione dei prestiti all'Ucraina come l'attuazione di misure di congelamento degli asset, mettendo da parte le obiezioni dell'Ungheria senza superare formalmente il suo veto.
Gli esperti legali sono fortemente divisi. I sostenitori affermano che si tratta di una legittima flessibilità del trattato in condizioni di crisi reale. I critici sostengono che la clausola manca di una soglia di emergenza definita, rendendola vulnerabile agli abusi e al potenziale annullamento da parte della Corte di giustizia dell'Ue. Nessun annullamento è ancora riuscito. Ma il contenzioso è in aumento e ogni nuova invocazione aumenta l'esposizione legale.
L'articolo 7
Un meccanismo raramente discusso: L'articolo 7 del TUE consente all'Ue di sospendere i diritti di voto di un membro se questo viola i valori dell'Ue. È stato attivato contro l'Ungheria nel 2018, ma è rimasto in stallo.
"Esiste una procedura che consente all'Ue di sospendere i diritti di voto di uno Stato membro che viola in modo sostanziale i valori dell'Unione europea", osserva Nguyen. "Se c'è una soluzione, probabilmente è questa". Ma riconosce gli ostacoli pratici: "C'è sempre stata molta riluttanza nel Consiglio ad attuare questa misura molto drastica, e c'è sempre stato anche più di uno Stato membro che forse corre il rischio di veder sospesi i propri diritti ai sensi dell'articolo 7".
L'Ue non sta cambiando le sue regole. Le sta piegando più frequentemente e in modo più creativo che mai.
Müller sostiene che il rischio maggiore è quello che i ripetuti aggiustamenti segnalano agli altri governi. "Se cerchiamo soluzioni facili, se scendiamo a compromessi e diamo a un governo la sensazione che questa presa di ostaggi sia un modo per ricattarci, creiamo incentivi a farlo anche in futuro", afferma.