L'opposizione dell'Ungheria al pacchetto da 90 miliardi di euro per l'Ucraina è l'ultima di 48 decisioni del Consiglio europeo bloccate dal veto. I leader dell'Ue sono sempre più preoccupati per la trappola dell’unanimità.
Il diritto di veto consente agli Stati membri di bloccare le decisioni del Consiglio nei settori in cui i trattati richiedono l'unanimità e non il voto a maggioranza.
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L'attivazione di questo potere può far precipitare l'intera Ue in una situazione di stallo politico: basta l'opposizione di un solo Stato membro per impedire l'adozione delle misure proposte.
In teoria, i governi nazionali ricorrono a questo strumento solo quando ritengono che una decisione del Consiglio danneggi i loro interessi nazionali. Sempre più spesso però il veto viene usato come arma di pressione per strappare concessioni all'Ue, soprattutto dopo l'invasione russa dell'Ucraina nel 2022.
Secondo Michal Ovádek, docente di Istituzioni, politica e politiche europee allo University College London, gli Stati membri hanno fatto ricorso al veto 48 volte su dossier di politica estera, decisioni di bilancio e passi avanti nell'allargamento.
Con 21 veti, l'Ungheria è di gran lunga il Paese più ostruzionista. La Polonia ha bloccato 7 decisioni del Consiglio, seguita da Grecia, Paesi Bassi e Austria con 2 veti ciascuna. Altri Stati membri, come Cipro, Romania e Bulgaria, hanno fatto valere l'unanimità almeno una volta.
Perché esiste il potere di veto?
Circa l'80 per cento della legislazione dell'Ue viene adottata con la maggioranza qualificata, ma l'unanimità resta centrale nel Consiglio europeo.
Ciò significa che tutte e 27 le capitali devono essere d'accordo perché un atto sia adottato e attuato. Se uno Stato membro esercita il veto e vota contro, la decisione non può entrare in vigore e l'intero processo si blocca.
«L'Unione europea è un meccanismo complesso. Le decisioni si prendono in modo diverso a seconda dei settori, e gli Stati membri hanno forti incentivi a esercitare il proprio potere. È un problema serio, perché può davvero paralizzare il processo decisionale proprio quando servirebbe unità», ha spiegato Patrick Müller, professore di Studi europei al Centre for European Integration Research dell'Università di Vienna e alla Vienna School of International Studies.
L'unanimità esiste perché l'Ue è un'unione di Stati sovrani, non una federazione. Questo significa che gli interessi nazionali prevalgono sugli obiettivi europei. Consentendo il voto all'unanimità, l'Ue ha voluto evitare di imporre ai Paesi decisioni politiche in contrasto con la loro identità costituzionale.
Nel 2009 il Trattato di Lisbona ha ampliato il ricorso alla maggioranza qualificata. Oggi però l'unanimità resta la regola in settori chiave: politica estera e di sicurezza comune, difesa, allargamento, modifiche dei trattati e alcune voci del bilancio dell'Ue.
I sostenitori del sistema sostengono che la decisione congiunta di tutti garantisce una forte legittimità democratica. Tutela inoltre un approccio equo, basato sul consenso, e l'equilibrio di potere tra Stati grandi e piccoli.
Oltre a rallentare le procedure, l'unanimità può impedire all'Ue di reagire con rapidità. I critici sostengono che l'assenza di consenso porta a risposte frammentate alle grandi crisi. Il prezzo geopolitico è elevato: si indebolisce la credibilità dell'Ue e si lascia spazio ad altre potenze.
A Bruxelles il dibattito sull'unanimità si è riacceso dal 2022. I veti ripetuti dell'Ungheria sui pacchetti di sanzioni e sugli aiuti finanziari all'Ucraina hanno alimentato i timori di crescenti impasse politiche e di paralisi nella risposta europea.
Per aumentare l'efficacia e snellire il processo decisionale, nel 2022 il presidente francese Emmanuel Macron ha proposto di estendere la maggioranza qualificata ad altri ambiti di politica.
Ma la proposta è tutt'altro che semplice. Implicherebbe riformare i trattati e comporterebbe una significativa perdita di controllo su questioni importanti, in contrasto con gli interessi degli stessi Stati membri.
Nessuno può ricattare l'Ue
Dopo il veto ungherese al prestito all'Ucraina durante il vertice del Consiglio europeo di marzo, il presidente del Consiglio europeo António Costa ha dichiarato che «nessuno può ricattare le Istituzioni europee».
Pur essendo abituata ai vincoli imposti dal voto all'unanimità, l'Europa si confronta ora con l'uso strategico del veto da parte di alcuni Stati membri.
Sempre più spesso l'unanimità viene usata come leva. I governi collegano una decisione in un determinato ambito, ad esempio sanzioni o passi avanti nell'allargamento, alla richiesta di concessioni su tutt'altro fronte. Nella maggior parte dei casi i Paesi cercano così di piegare Bruxelles su fondi europei congelati e controversie sullo stato di diritto, pur sostenendo di difendere i propri interessi nazionali.
Ciò è possibile perché «mancano garanzie formali contro l'uso strumentale del veto da parte degli Stati membri», osserva Müller.
I governi negano qualsiasi legame tra la decisione bloccata e le loro richieste. Riconoscerlo equivarrebbe ad ammettere un abuso dell'unanimità prevista dai trattati. Indebolirebbe il potere di pressione e accrescerebbe i rischi giuridici e politici. Per questo insistono sul fatto che il loro veto riguardi solo la singola decisione e serva esclusivamente a difendere gli interessi nazionali.
«L'Ungheria cerca di mascherare questo legame, quindi non è facile individuarlo, non è esplicito. Si alimenta l'illusione che si tratti solo di politica estera. La si potrebbe semplicemente definire una forma di ricatto o, se vogliamo, di negoziato molto duro», ha dichiarato Müller a Euronews.
Secondo Thu Nguyen, co-direttrice ad interim del Jacques Delors Centre di Berlino, il veto viene spesso utilizzato a ridosso delle elezioni nazionali per raccogliere consensi. «Alzare il veto è anche un modo per segnalare all'elettorato nazionale che forse gli interessi del Paese sono tutelati o che il governo, tra virgolette, tiene testa a Bruxelles», spiega Nguyen.
L'Ue ha delle opzioni
Per quanto limitati, l'Ue dispone di alcuni strumenti per evitare che il veto paralizzi le decisioni più importanti. Un metodo informale è l'isolamento politico: gli altri governi si coordinano per fare pressione o mettere ai margini il Paese che blocca una decisione (come si è visto più volte nei contrasti con Viktor Orbán sul sostegno dell'Ue all'Ucraina). In questi casi gli altri Stati membri negoziano al di fuori del quadro formale o minacciano di andare avanti senza il Paese del veto per forzare un compromesso.
Secondo Nguyen, «esistono clausole passerella che consentono al Consiglio europeo di autorizzare l'uso della maggioranza qualificata al posto dell'unanimità».
Tuttavia il passaggio alla maggioranza qualificata richiede l'accordo di tutti gli Stati membri.
«In passato ci sono state soluzioni creative. Al Consiglio dell'Ue del dicembre 2023 gli Stati membri hanno inventato la famosa pausa caffè: Viktor Orbán è uscito dalla sala e gli altri hanno potuto decidere. Ma questo presuppone che lo Stato che minaccia il veto esca volontariamente o consenta agli altri di procedere con la decisione».
Un'altra opzione formale è l'attivazione dell'articolo 7.
«È una procedura che consente all'Ue di sospendere i diritti di voto di uno Stato membro in Consiglio quando viola in modo grave i valori dell'Unione europea».
Finora gli Stati membri sono stati riluttanti a ricorrervi. «Si applica solo in caso di violazione grave e persistente dei valori dell'Ue, come democrazia, stato di diritto, diritti umani, dignità umana», spiega Nguyen.
In pratica, ciò toglierebbe a un Paese il potere di veto, ma è una scelta politicamente complicata perché richiede un accordo quasi unanime degli altri Stati.
«Anche questa è una procedura che richiede l'unanimità, seppure senza lo Stato interessato [...] e finora non si è arrivati molto lontano. Se esiste una via d'uscita, è capire come andare avanti con l'articolo 7», ha detto Nguyen a Euronews.
Questa procedura è stata avviata nei confronti della Polonia nel 2017, chiusa nel 2024, e nei confronti dell'Ungheria nel 2018.
Un'altra soluzione, di tipo informale, è la pressione finanziaria. L'Ue può decidere di subordinare l'accesso ai fondi al rispetto dello stato di diritto, come è avvenuto con diversi miliardi di euro destinati all'Ungheria.
Alcuni governi sostengono ora l'estensione di questa «condizionalità», così che i Paesi rischino di perdere fondi se bloccano in modo sistematico decisioni cruciali. Altri invece, soprattutto gli Stati più piccoli o più gelosi della propria sovranità, avvertono che abolire o aggirare il veto potrebbe indebolire il controllo nazionale, rendendo ogni riforma politicamente controversa.
Lo scenario più plausibile
Non c'è dubbio che l'Ue debba riformare il potere di veto. Da questo dipendono la credibilità, la capacità di resistenza e il ruolo dell'Unione in un contesto geopolitico sempre più complesso.
Secondo Nguyen, le tensioni internazionali di oggi richiedono all'Europa di rafforzare la propria unità. Nonostante la necessità di una posizione comune, soprattutto in politica estera e di sicurezza, «abbiamo assistito a una frattura molto netta tra l'Ungheria e il resto dell'Unione europea», ha sottolineato.
La trappola del veto potrebbe continuare a perseguire l'Europa ancora a lungo.
«Il grande problema dell'Ue con l'unanimità è che ci si può liberare dell'unanimità solo con l'unanimità. Tutti devono essere d'accordo per eliminarla», ha osservato Nguyen.
La maggior parte degli Stati membri sembra disposta a trovare un accordo e a rinunciare a questo diritto. Eppure l'ultimo veto della Polonia, il 12 marzo, su un prestito dell'Ue da 44 miliardi di euro per l'ammodernamento della difesa dimostra che le divergenze e la difesa della sovranità nazionale restano forti.
Nel breve periodo, una risposta potrebbe essere un migliore equilibrio tra le preoccupazioni nazionali e le priorità comuni europee. Gli Stati membri potrebbero usare buon senso nel ricorso all'unanimità e servirsi del veto solo quando è strettamente necessario per tutelare interessi nazionali fondamentali.
«Tutto dipende dalla disponibilità degli Stati membri a dire: esercitiamo molta moderazione nell'uso del veto e non lo impieghiamo in modo strategico. Lo utilizziamo solo nel modo più limitato per proteggere interessi direttamente coinvolti», ha spiegato Müller a Euronews.