Quest'anno l'Ue ha preso provvedimenti per aggirare i veti degli Stati membri, soprattutto quelli di Ungheria e Slovacchia, ma gli esperti avvertono che alcune proposte potrebbero ritorcersi contro sia dal punto di vista legale che politico
All'inizio del mese, in occasione di un vertice, i leader europei hanno fatto ricorso a uno strumento che sarebbe sembrato impensabile solo pochi mesi prima per superare l'impasse: l'emissione di un debito comune sostenuto dal bilancio comune per tenere a galla l'Ucraina mentre la guerra continua.
È stata aggirata la necessità dell'unanimità tra gli Stati membri, riunendo quelli che volevano lavorare insieme e tenendo Ungheria, Slovacchia e Repubblica Ceca fuori dall'accordo come condizione per procedere.
Così facendo, l'Ue non solo è riuscita a garantire 90 miliardi di euro all'Ucraina per il 2026 e il 2027, come aveva promesso, ma ha anche mostrato un nuovo percorso, in cui il requisito dell'unanimità non deve più ostacolare le coalizioni di volenterosi.
Si tratta di un risultato a dir poco straordinario per un'Unione spesso costretta a prendere decisioni all'unanimità.
Inoltre, si basa su un tema che sta guadagnando slancio a Bruxelles: trovare alternative per aggirare i veti nazionali, in particolare quando esercitati dall'Ungheria, che ha fatto del suo diritto di veto il fulcro della sua politica a Bruxelles quando si tratta dell'Ucraina, dal suo finanziamento alla candidatura di Kiev all'adesione all'Ue.
Per emettere il debito congiunto a 24 anni, scavalcando Budapest, Praga e Bratislava, l'UE ha citato il principio di "cooperazione rafforzata" previsto dai suoi trattati.
È solo l'ultima trovata legale a cui Bruxelles ha fatto ricorso per sbloccare una situazione di stallo.
Di recente, ha utilizzato anche l'articolo 122 dei trattati, approvato a maggioranza qualificata, per mantenere i beni russi congelati in Europa bloccati a tempo indeterminato nell'UE.
Fino a quel momento, i beni erano stati trattenuti nell'ambito di un regime sanzionatorio standard, che funzionava all'unanimità e dipendeva quindi dall'ottenimento del sì di Ungheria e Slovacchia.
Sebbene l'articolo 122 sia inquadrato nei trattati come un mezzo per affrontare gravi crisi economiche, il piano di utilizzarlo per sbloccare i finanziamenti all'Ucraina era chiaramente un modo per aggirare gli Stati membri recalcitranti.
È un altro esempio di una strategia che il blocco sta utilizzando sempre più spesso per aggirare i veti su questioni su cui esiste un quasi consenso, un approccio che sta iniziando a dare risultati, ma non senza rischi.
"Vediamo un impegno diretto da parte della leadership dell'Ue nel cercare di aggirare i potenziali veti provenienti dall'Ungheria e dalla Slovacchia e nel porre le decisioni importanti sulla base del voto a maggioranza qualificata", ha dichiarato a Euronews Dániel Hegedűs, direttore regionale del German Marshall Fund. "D'altra parte, non credo che questo sia a prova di bomba. Né dal punto di vista legale né da quello politico".
Il problema dell'Ungheria
Secondo un elenco compilato dal docente dell'University College di Londra Michal Ovádek, dal 2011 sono stati esercitati in totale 46 veti nell'Ue da 15 Stati membri su 38 questioni.
L'Ungheria ha posto il veto sulle proposte dell'Ue più di ogni altro Stato membro nella storia recente, con un totale di 19 volte.
La Polonia è al secondo posto con sette veti, mentre la Slovacchia, che è stata spesso sulle prime pagine dei giornali europei per le controverse decisioni del primo ministro Robert Fico, ha bloccato due decisioni, entrambe quest'anno.
L'Ungheria ha posto il veto su un numero significativo di dichiarazioni congiunte di politica estera, ma ha anche bloccato le proposte di fornire un sostegno concreto all'Ucraina e di avviare colloqui formali di adesione di Kiev all'Ue.
Il risultato è che la maggior parte delle dichiarazioni europee a sostegno dell'Ucraina sono state rilasciate a nome dell'Ue-26, esclusa l'Ungheria.
Ciò non cambia il fatto che tutti gli Stati membri possono porre il veto alle decisioni che richiedono l'unanimità per i principali cambiamenti politici.
Mikuláš Dzurinda, presidente del think tank Martens Centre ed ex primo ministro della Slovacchia, ha dichiarato a Euronews che leader come il cancelliere tedesco Friedrich Merz e il presidente francese Emmanuel Macron sono ora favorevoli a modificare le regole di voto del blocco.
Tuttavia, qualsiasi mossa di questo tipo richiederebbe una modifica del trattato, che sarebbe probabilmente osteggiata dall'Ungheria e potenzialmente anche da altri Stati membri.
Tuttavia, poiché l'uso sistematico del potere di veto ha rappresentato per anni un problema per l'Ue, Bruxelles sta ora cercando soluzioni più creative.
Una politica pensata per aggirare i veti
Un diplomatico del blocco, che ha parlato con Euronews a condizione di anonimato, ha dichiarato che la Commissione europea sta strutturando deliberatamente le sue proposte per evitare di richiedere il consenso unanime degli Stati membri.
Un tentativo di aggirare il probabile veto di Slovacchia e Ungheria è avvenuto nel maggio di quest'anno con la presentazione della tabella di marcia RePowerEu, un pacchetto progettato per eliminare gradualmente le importazioni di combustibili fossili russi entro il 2027.
Nel 2022, l'Ue ha imposto sanzioni sulle importazioni di petrolio russo in seguito all'invasione su larga scala dell'Ucraina da parte di Mosca, ma l'Ungheria e la Slovacchia hanno ricevuto delle esenzioni.
Questa volta, la Commissione europea ha deciso di eliminare del tutto i combustibili russi, nonostante l'opposizione di Budapest e Bratislava.
Per farlo, il blocco ha optato per una strategia a prova di veto: la tabella di marcia in sé non è giuridicamente vincolante, ma la legislazione sulla riduzione delle importazioni di petrolio e gas sarà adottata a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo.
Ungheria e Slovacchia saranno quindi obbligate a rinunciare al gas russo contro la loro volontà.
Entrambi i Paesi hanno già fatto sapere che faranno causa all'Ue e chiederanno l'annullamento della misura.
"Non è la prima volta che l'Ue riclassifica misure che non hanno ottenuto un sostegno sufficiente per essere designate come sanzioni", ha dichiarato l'esperto di diritto internazionale Tamás Lattmann.
"Questo è all'ordine del giorno da anni: se non è possibile imporre misure sull'approvvigionamento di materie prime russe con regimi sanzionatori privi di consenso, queste possono essere riclassificate come commercio estero o altro e diventano di competenza dell'Ue", ha dichiarato Lattmann al podcast Pirkadat.
La Coalizione dei volenterosi come modello
Una fonte della Commissione europea ha dichiarato a Euronews che l'Europa potrebbe anche aggirare l'opposizione degli Stati membri adottando un modello simile alla Coalizione dei volenterosi, un gruppo di Paesi che la pensano allo stesso modo disposti a sostenere l'Ucraina.
L'ex presidente della Banca centrale europea Mario Draghi, una voce molto influente nel dibattito europeo, si è espresso a favore di questo modello, definendolo "federalismo pragmatico", poiché al momento nell'Ue non esistono le condizioni politiche per una vera unione federale.
Ci sono molti esempi di come i Paesi che la pensano allo stesso modo possano progredire insieme attraverso la cooperazione volontaria, tra cui il progetto Schengen e varie iniziative in materia di migrazione e finanza.
Questo metodo è politicamente l'opzione più accettabile per i Paesi più riluttanti del blocco e l'Ue opera già come un'organizzazione a più velocità.
Il modello della Coalizione dei Volenterosi può essere applicato anche a questioni che vanno oltre l'Ucraina, estendendosi alla difesa e alla finanza.
Anche la direttrice del Fondo monetario internazionale, Kristalina Georgieva, si è espressa a favore di questo modello in un'intervista a Euronews, definendolo un formato utile quando non è possibile raggiungere l'unanimità nonostante gli sforzi in buona fede.
L'allargamento dell'Unione europea
Un settore in cui la maggioranza qualificata potrebbe svolgere un ruolo decisivo è l'allargamento dell'Ue.
L'unanimità è sempre richiesta per approvare l'avvio dei negoziati di adesione e per aprire ogni capitolo negoziale.
Al vertice del dicembre 2023, Orbán ha tolto il suo veto ai negoziati di adesione dell'Ucraina dopo aver lasciato la sala dei leader per una pausa, mentre gli altri Stati membri hanno approvato la mossa.
Da allora, però, ha bloccato l'apertura dei capitoli negoziali, ostacolando i colloqui di adesione.
All'inizio di quest'anno, il presidente del Consiglio europeo António Costa ha proposto di modificare le regole dell'allargamento per accelerare il processo, eliminando la decisione unanime richiesta per ogni capitolo.
Ma i cambiamenti avrebbero richiesto una modifica del trattato e il premier ungherese ha rapidamente respinto l'idea al vertice informale di Copenaghen di ottobre.
Al momento, l'Ue sta accelerando il lavoro tecnico sui capitoli negoziali, con l'obiettivo di completare la maggior parte del lavoro una volta ottenuta l'approvazione politica.
La commissaria per l'allargamento Marta Kos ha dichiarato a Euronews, in occasione del vertice dell'UE, che l'Ucraina è "tecnicamente pronta" ad aprire i cluster e che il blocco dovrebbe essere creativo nel trovare una soluzione.
Ma allo stato attuale, a meno che non si cambino le regole o non si riesca a convincere Orbán, il tentativo di Kiev di avvicinarsi all'Ue rimane bloccato in un limbo.
I rischi di un aggiramento permanente
Tuttavia, alcuni esperti avvertono che aggirare Stati membri opposti in numerose aree diverse potrebbe ritorcersi contro l'Ue.
L'Ungheria e la Slovacchia hanno già segnalato che contesteranno l'eliminazione graduale dei combustibili russi nell'ambito del quadro RePowerEu una volta approvata la legislazione.
La Commissione corre gli stessi rischi per quanto riguarda l'utilizzo dell'articolo 122 per estendere il congelamento dei beni russi; secondo Hegedűs, l'Ungheria ha la possibilità di vincere su questi dossier.
"Naturalmente sappiamo che la sentenza è attesa tra 18 e 24 mesi e, in pratica, dobbiamo sopravvivere nei prossimi due mesi", ha detto Hegedűs. "Quindi, è un problema a lungo termine, in pratica è come dare un calcio al barattolo".
Tuttavia, aggirare l'unanimità può presentare altri problemi. E non è chiaro se tutti gli Stati membri vorrebbero vedere il potere di veto eroso nel tempo, dato che spesso è visto come l'ultima risorsa per proteggere gli interessi nazionali.
Tutti gli Stati membri hanno minacciato a un certo punto di usare il loro veto al Consiglio. Il veto è anche un elemento di parità tra gli Stati membri più piccoli e quelli più grandi, in quanto garantisce che i membri di qualsiasi dimensione abbiano lo stesso potere al tavolo dei negoziati.
"Il potere di veto è l'ultima linea di difesa degli interessi vitali", ha detto Lattmann. "Ogni caso di elusione ha portato a una serie di nuovi problemi, spesso all'inoperatività o al discredito del sistema stesso".
Con il contributo di Maria Tadeo