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Ue, riforma dei trattati e superamento del voto all'unanimità: "Attenzione a un vulnus democratico"

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Di Samuele Damilano
Chiara Amalfitano, docente di diritto dell'Unione europea alla Statale di Milano
Chiara Amalfitano, docente di diritto dell'Unione europea alla Statale di Milano   -   Diritti d'autore  cleared   -  

"La tensione tra voto all'unanimità e a maggioranza qualificata segna tutto il processo di integrazione dell'Unione europea". Dialogo con Chiara Amalfitano, docente di diritto dell'Unione europea all'Università degli Studi di Milano e direttrice del Dipartimento di diritto pubblico italiano e sovranazionale della stessa, sulla riforma dei trattati Ue di cui tanto si parla in questi giorni. Ma in cui ben poco si è andati a fondo. "La parte più difficile è bilanciare democraticità ed efficacia della decisione. Se si dovessero ampliare i campi in cui il Consiglio può votare a maggioranza qualificata, senza al contempo garantire un coinvolgimento del Parlamento Ue, rischieremmo un vulnus democratico".

1) Prima la pandemia e poi la guerra hanno ridato slancio al ruolo dell’Unione europea, descritta altrimenti dai media come un’organizzazione non più in grado di assolvere alle sue funzioni. Ma, al contempo, hanno aperto il dibattito su possibili riforme e cambiamenti.

Partiamo dal 2020: quali sono nel dettaglio le procedure per rendere permanente il debito europeo comune?

Dell’opportunità di adottare uno strumento di debito comune europeo si è discusso anche prima dell’adozione del Next Generation Eu, fin dalla crisi petrolifera degli anni ‘70. Tuttavia, non è possibile introdurre uno strumento permanente senza una revisione dei trattati: ciò, in particolare, in virtù di due previsioni del Trattato sul funzionamento dell’UE che prescrivono, rispettivamente, un pareggio di bilancio tra entrate e uscite (art. 310), e che il bilancio sia interamente finanziato con risorse proprie (art. 311).

È vero che il NextGenEu è stato adottato senza modifica dei trattati, ma è altresì uno strumento caratterizzato da temporaneità ed eccezionalità. L’idea di renderlo stabile non può che passare da una scelta politica, che pero è una scelta politica dei 27 Stati membri. A conclusione dei lavori della Conferenza sul futuro dell’Europa ben 13 Stati membri si sono espressi contro possibili riforme dei trattati, per cui è difficile immaginare, almeno al momento, che sia intrapresa siffatta strada.

2) Immaginando fosse possibile, sarebbe comunque una scelta coscienziosa?

Dovrebbe innanzitutto essere una scelta di consapevole solidarietà e quindi perimetrata da rigide regole di condizionalità e da un impegno diretto verso misure che assicurino integrazione e crescita. Potrebbe forse essere una scelta coscienziosa nella misura in cui, rimediando ad alcuni “difetti” strutturali del sistema attuale, venga dato più potere all’Ue nell’ambito della politica economica, riducendo l’asimmetria che oggi caratterizza il pilastro dell’Unione economica e monetaria (settore rispetto al quale l’UE ha addirittura competenza esclusiva, almeno rispetto agli Stati membri la cui moneta è l’euro). In tal modo, l’Unione sarebbe più attrezzata per affrontare le sfide di un’economia globalizzata e reagire agli squilibri tra Stati membri. Non si può peraltro sorvolare sul fatto che una riforma di questo tipo richiederebbe un maggior coinvolgimento del Parlamento europeo, così da assicurare una maggiore legittimazione democratica delle scelte da intraprendere.

Ancora, una scelta siffatta pone un tema di sostenibilità, su cui già ci si interroga rispetto al NextGen Eu. Di certo sarebbe efficace nel breve periodo, ma nel lungo? Quanto le generazioni future, per lo più destinatarie nel più lungo periodo di strumenti di debito comune, ne beneficeranno effettivamente? Bisogna contemperare effetti positivi e costi di sostentamento dello strumento, che abbiamo visto per esempio nell’introduzione dell’imposta sulla plastica che finisce per parzialmente finanziare il NextGenEu. Anche in questo caso, torna il tema della legittimità democratica di cui sopra, occorrendo che siano adeguatamente rappresentati i contribuenti dai soggetti che impongono loro nuove tasse, secondo il noto principio “no taxation without representation”.

3) Molte istituzioni europee hanno evocato in questi giorni la riforma dei trattati. Riferendosi in particolare al superamento del voto all’unanimità per alcune tematiche: politica estera e sicurezza comune in primis. Passo inevitabile nel processo di “unificazione” dell’UE o, come per il Next generationEu, decisione dettata dal momento?

La tensione tra voto all’unanimità e a maggioranza qualificata segna tutto il cammino del processo di integrazione europea e del suo cammino verso una sempre maggior democraticità. Anche in questo caso, se si toglie l’unanimità in certi campi, bisogna necessariamente garantire una partecipazione maggiore del Parlamento europeo nel processo decisionale, pena un vulnnus democratico non compensato. E consentire un maggiore coinvolgimento dell’istituzione rappresentativa dei cittadini dell’Ue in temi come sicureazza comune e politica estera è tutto fuorché banale. Assistiamo a una sorta di trade off tra efficacia decisionale e democrazia. Anche in questo caso, il passaggio dall’unanimità alla maggioranza qualificata richiederebbe una riforma dei trattati e, quindi, il consenso di tutti i 27 Stati membri. Vero che il Trattato sull’Unione europea già contiene una “clausola passerella”: il Consiglio europeo può autorizzare il Consiglio dell’Unione europea a intervenire adottando atti, anziché all’unanimità, con maggioranza qualificata. Ma c’è comunque bisogno dell’unanimità del Consiglio europeo per avallare tale “passaggio”, e questa clausola non può essere comunque utilizzata per le decisioni “che hanno implicazioni militari o che rientrano nel settore della difesa” (art. 48, par. 7) .

Una riforma dei trattati, su questo come su altri aspetti, potrebbe poi certo essere un passaggio inevitabile, idoneoa permettere all’UE di meglio imporsi come attore globale. Confermerebbe anche quel che diceva jean Monnet, ovvero che “l’Unione si farà nelle crisi”. 

4) Nel concreto, quali sono i passaggi da percorrere per una riforma dei trattati?

Il processo di revisione è molto lungo e complesso. Del trattato di Lisbona (2007) abbiamo iniziato a parlare nel 2001. Molti Stati membri contestano l’opportunità di procedere ad una revisione perché prende troppo tempo e le urgenze da affrontare oggi sono altre.

In ogni caso, il Trattato Ue prevede due diverse forme di revisione, una semplificata (come è per la menzionata la “clausola passerella”), e una ordinaria, più “completa” e che coinvolge istituzioni e Stati membri e assicura democraticità nella revisione. Si compone di tre fasi.

- Una fase comunitaria, col coinvolgimento di tutte le istituzionpolitiche dell’Ue, che valuta la proposta di revisione, che può partire anche da un singolo Stato membro.

- L’intervento di una “convenzione” (in cui siedono anche rappresentanti dei parlamenti nazionali) che esamina i progetti di modifica e formula raccomandazioni a una Conferenza intergovernativa, il momento centrale del processo, dove rappresentanti dei governi degli Stati membri stabiliscono di comune accordo le modifiche da apportare ai trattati.

- Infine una fase nazionale, che consiste nella ratifica degli Stati membri in base al diritto nazionale. Lisbona ci ha insegnato che è probabile una fase di impasse, con la possibilità di intervento del Consiglio europeo: in questo caso si cerca un compromesso e si può concedere qualcosa agli Stati recalcitranti alla ratifica. Ciò è accaduto, ad esempio, con l’Irlanda all’indomani della firma del Trattato di Lisbona, che fu convinta a ratificare anche dopo aver ottenuto rassicurazioni dal Consiglio europeo sul fatto che non sarebbe stato ridotto il numero dei commissari europei (come invece previsto dal nuovo art. 17, par. 5, TUE). 

5) Si parla di un’adesione “facilitata” dell’Ucraina all’Ue, saltando le procedure che di solito durano anni. Non sembra tuttavia possibile in tempi brevi.

Un’adesione dell’Ucraina con un percorso agevolato non è fattibile, almeno a trattati invariati. La lunghezza e complessità della procedura di adesione sono finalizzate a verificare che lo Stato richiedente si allinei progressivamente agli obblighi posti dal diritto dell’Unione, così che entri nella stessa posizione in cui si trovano gli altri Stati membri, e altresì ad accertare la c.d. capacità di assorbimento dell’Unione del nuovo Stato membro. Vero che la prassi conosce fasi transitorie per i nuovi entranti, sottoposti a costante monitoraggio, e quindi anche eccezioni temporanee con adeguamenti successivi all’adesione, ma in ogni caso il processo, pur variando la tempistica, necessita moltissimo tempo. Che poi politicamente il tema sia caldo (tutti i giornali ne parlano) è indiscutibile, ma sul piano strettamente giuridico i trattati non consentono oggi una adesione “facilitata”.

6) Si creerebbe in ogni caso un precedente pericoloso?

Forse sì, se per il tramite di una sorta di corsia preferenziale si giungesse a violare il principio dell’uguaglianza degli Stati di fronte ai trattati, sancito dallo stesso Trattato sull’Unione europea (art. 4, par. 2). La situazione è eccezionale, nessuno auspica che si protragga per altro tempo né che si verifichino altre situazioni emergenziali come quella che interessa oggi l’Ucraina. L’impossibilità di procedere ad una adesione “facilitata” non esclude che si possano trovare strade alternative. 

7) Che ne pensa a tal proposito della nuova Comunità europea, che possa integrare economicamente e a livello di infrastrutture Paesi non UE, cui ha accennato Emmanuel Macron?

Il Presidente francese Macron sembra riferirsi ad una Europa a più velocità. Con diversi Paesi, Ucraina, ma anche Moldavia, abbiamo accordi di associazione. Bisognerebbe intendersi sul tipo di stabilizzazione da dare ai rapporti con questi Stati, al valore aggiunto degli stessi. Si può immaginare un accordo di partenariato e cooperazione, più incisivo degli accordi di associazione che hanno implicazioni di natura sostanzialmente commerciale, che assicuri anche un dialogo costante con i partner esterni in primis per consolidare al loro interno la democrazia e i valori su cui si fonda l’Unione. Un accordo siffatto potrebbe costituire un passo più marcato verso un ingresso di tali Stati nell’Unione. Vista l’impossibilità di un’adesione “lampo” e meglio delineati i presupposti sulla cui base stabilizzare i rapporti con tali Stati, questa via potrebbe essere una valida alternativa all’adesione, così che essa possa eventualmente avvenire, come detto, nel rispetto dei trattati.